國戰會論壇/黃惠華》布林肯訪東協 創造綜合性威懾條件

文/黃惠華

美國國務卿布林肯訪問印尼、馬來西亞。布林肯的首次東南亞外交之旅，主要是為2022年東南亞國家協會（ASEAN）與美國總統拜登的首次面對面峰會預做準備。

拜登政府的印太戰略，跟歐巴馬、川普時期的印太戰略沒有不同，在外交上，推動多邊外交，參與多種形式的互動，積極參與東南亞事務，在重要的問題上與東協合作。拜登政府為了強化東協國家信心，任用歐巴馬時期重返亞太的設計師坎貝爾（Kurt Campbell）擔任印太事務協調官。主張加強與泰國、菲律賓同盟關係，與印尼、越南、馬來西亞等國建立更密切的安全、貿易與經濟關係。這也是拜登高層官員勤走這些國家強化經濟與安全合作的原因。

創造南海地區綜合性威懾條件

自從2009年美國東協簽署「東南亞友好合作條約」（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia）之後，近十年來美國積極參與東協區域論壇、外交及國防部長會議，主張多邊協商機制，主導區域論壇議題，將南海問題國際化。在軍事部分，奧斯汀曾表示，綜合威懾核心是美國在創新方面的獨特競爭優勢。綜合威懾意思是將最先進的技術、作戰概念和尖端能力編織在一起，以便無縫地遏止任何形式、領域或戰場的侵略。所謂的「綜合威懾」主要有三大概念：

1.擴大與盟國的軍事合作與軍售武器。在多邊機制部分：「四方安全對話」（QUAD），美英澳AUKUS等。AUKUS成立最重要的任務是將美國的關鍵技術轉移到澳洲，協助澳洲建造8艘核動力潛艦，其中第一艘將於2036年服役，澳洲核潛艦航行範圍，號稱能到達南海海域及台灣，AUKUS成軍背後有著平衡中國海上勢力的戰略考量。

雙邊部分：美國與東南亞國家泰國、馬來西亞、越南、菲律賓、新加坡、印度、澳洲等國的軍事安全關係，提供軍售、軍演等，包括：美日南海軍演、美日印澳四方會談南海軍演、美國與歐洲國家南海軍演、大英國協五國聯防南海軍演、美日澳加德聯合軍演等。

2.打造印太地區集體安全網絡，由於印太地區缺乏集體安全防衛機制，四方會談延伸到QUAD+、再到AUKUS 新集團逐漸成形。也就是印太地區國家防衛力量太弱，無法自行提供可靠的防衛能力，但還有足夠意志力，美國與盟國可以提供的安全措施，對中國造成一定的嚇阻能力。

3.投資戰略性產業、刺激經濟增長。美國將四方會談（QUAD）大計畫串聯次區域計畫湄公河流域計畫有助於更多國家共同協作。QUAD拉攏其他國家加入QUAD +，不限於軍事領域，還擴及其他領域合作，氣候變遷、疫情、疫苗、網路、關鍵技術、半導體、提供獎學金等多領域合作。

總體來看，美國印太戰略多少想要打破東協國家過度依賴中國的問題。

南海局勢 難以樂觀期待

在南海問題上，南海局勢平衡取決美國，美國多次表示堅定捍衛東協國家在與中國的領土爭端中的立場，但對中國來說，重要的是避免外部勢力干預，尤其是美國的干預，但是美國沒打算在南海與中國使用武力一較高下。

中國也認為美軍不會採取軍事行動，這給予中國在捍衛主權立場上更具信心，2012年中國國家主席習近平上任以來，中國南海政策強硬，依然宣稱南海為其核心利益，從沒停止建設人工島礁、軍事設施等。2008年金融風暴後美國國力走弱，中國成為區域霸權之後，即便是美國也無法逼迫中國停止這些行動。中國能夠維持南海強硬政策主要是基於軍力提升、美國的對中政策、東協國家的軍事力量狀況以及中國經濟狀況而定。

反過來，南海聲索國或者東協國家在沒有實力與中國相抗衡之下僅能維持與中國友好關係，2018年8月東協國家與中國共同完成《南海各方行為準則》協商工作，為了降低緊張關係，建立互信，雙方開啟聯合軍演，例如2016年9月海上聯合搜救沙盤推演；2018年10月聯合海上搜救與醫療救援等演練等。

但是2020年新冠肺炎流行期間，中國在南海的行動不但沒有因此中斷，越南漁船與中國海警發生撞船；印尼指控中國多次派遣海警船護衛中國漁船在印尼專屬經濟區捕魚；中國科考船進入馬來西亞專屬經濟區。2021年3月到6月間，馬來西亞與菲律賓被中國軍機、民船侵入領空、領海等等。

中國不會放棄在南海領土主張，一方面製造美國與盟國之間矛盾，試圖瓦解美國與盟國之間的信任關係。東協國家難以接受中國政治制度與經濟發展模式，一方面經濟依賴中國，另一方面則靠向美國。未來美國、中國與東協之間如何在南海局勢維持平衡態勢？端看美國如何帶來「綜合威懾」的效應。

（作者黃惠華為台灣國際戰略學會副研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）