國戰會論壇/蕭衡鍾》美中壓力測試 劃設南海ADIZ成選項？

文/蕭衡鍾

美軍陸戰隊司令柏格（David Berger）上將於日前指出，過去10年間的經驗表明，就算在南海部署多艘航空母艦，也無法阻止中國大陸的「灰色地帶」戰術，因為全副武裝的強大戰艦，難以在不引發情勢升級下嚇阻諸如「海上民兵」的非軍事單位。

因此，美軍陸戰隊宣稱將以建置「目標區內部隊」（Stand-In Forces）的作戰概念來做因應，以小型、分散性、低信跡、高機動性、高隱匿性及使用相對容易維持運作但具備殺傷力的武力，結合美國跨軍種與跨單位人員、還有盟友夥伴組成，用於競爭區域內行動，擔當海上縱深防禦的最前線任務。

但如此一來，會不會反而促使中國在南海伸出重手，例如祭出劃設南海防空識別區（ADIZ）來做為反制、以維護自身的「核心利益」，這樣似乎又更加重美中衝突，並影響南海各國的區域紛爭，成為「先有雞還是先有蛋」的循環，影響大國在區域中扮演良善治理、維持區域穩定發展的角色定位。

劃設後主權爭議仍存在

防空識別區係以主權國家用來確保自身的領土、領海及領空安全而評估出適切的安全預警空域，是一個完全基於國土防衛原則而產生的政策手段，就防空識別區的技術能力及執法成本來說，相信中國與解放軍對於其「核心利益」的堅持是足以充分應對的。

然而，南海的主權爭議始終存在，不可能刻意避而不談，在南海仲裁案後雖然中國以「不接受、不承認、不參加、不執行」的四不原則應對，但始終擺脫不了外界對「九段線」的質疑及南沙礁岩的主權爭議。

若暫時忽略南沙島礁主權及是否擁有領海等難解問題，南海防空識別區應以其實際掌控的島礁領海界線為劃設參考基準點，並進一步向外延伸劃設合理的預警緩衝區。

中國在1996年即正式頒行西沙領海基線，若以西沙為中心向外延伸劃設則較為合理可行。但在南沙群島方面，由於周邊各國均占有一席之地，領海基線及領空範圍亦未律定，若中國執意劃設將南沙劃入防空識別範圍，在管理上可能會遭遇到較多的干擾與挑戰。

同時，由於未有相關國際法具體規範防空識別區應有的空域範圍，倘若中國依照其「九段線」所認知的領土來全面劃設，那麼在劃設目的、主要威脅來源及空域範圍依據等層面，可能難以讓周邊國家接受，加上勢必涵蓋由許多國家所控管的領域，也顯然會遭到周邊國家的強烈反彈。

在國際輿論普遍反對中國「九段線」主張的「抗中」政治氛圍下，倘若中國未能提出更有力道的南海主權論述，僅單純運用區域強權勢力發布劃設南海防空識別區，除了會導致更大的主權爭議外，更有可能間接強化東南亞國家協力「抗中」並往西方國家靠攏的勢力集結，不利於中國在南海的整體發展與部署。

南海涵蓋多個飛航情報區

各防空識別區與飛航情報區通常是相互依存且有緊密配合的關係，這也是為何各個所管轄的飛航情報區其飛航指南內均專章律定防空識別程序及詳細空域經緯度範圍，民航單位所獲得的航空情報資料均有固定管道與軍事防衛部門實施情資交換，以有效落實空域管理及航空器敵我識別工作。

但以南海整體空域來看，國際民航組織授權予中國的飛航情報區只有南海區域北面的香港及三亞飛航情報區等兩處，東面則授權由菲律賓管轄馬尼拉飛航情報區、西面授權由越南管轄胡志明市飛航情報區、西南面授權由新加坡管轄新加坡飛航情報區、東南面授權由馬來西亞管轄亞庇飛航情報區，若中國依照其「九段線」全面劃設防空識別區，勢必面臨以下幾個問題。

首先，南海上空國際航線錯綜複雜，越洋班機起飛及目的地機場並非都以中國為主，其他國家所管轄的飛航情報區航管單位似乎沒有必要與中國航管與軍方部門實施航空情報交換。

其次，國際民航組織授權南海區域的飛航情報業務由菲律賓等五個國家分區共同管理，中國若欲於他國所管轄的飛航情報區內劃設防空識別區，必須要與他國經過特定的協調與規劃後實施，倘若單方面劃設防空識別區，亦將影響他國飛航管理業務正常運作，容易被指稱為是破壞區域秩序的舉動。

再者，就算中國全面劃設南海防空識別區，能否有效阻斷美國在南海海域或空域內進行「自由航行」的意志似乎有限，前美國國防部副部長沃克（Robert Work）早在2016年便對外聲稱，不會承認南海防空識別區。就像中國在南海頒布的禁漁令，卻被越南政府批為「對越南主權下的海域沒有法律價值」，並要求當地漁民繼續正常捕魚。

因此，倘若未能獲得多數國家在飛航管理層面的配合，或對美國軍機與船艦通行沒有發揮具體拒止的效果，那發布防空識別區將淪為單方面的管制措施，反而造成各國民航機飛航作業上的困擾及飛航管制單位的工作負擔，有損區域大國的形象。

公告時機是否符合國家利益

解放軍海軍研究所研究員李杰曾表示「劃設南海防空識別區，符合中國的長期利益」，或許中國早已先期規劃南海防空識別區的各種劃設方案及相關作業程序，但還需要領導核心作出公告時機及方案的重大決定，而且公告時機必須符合中國的國家利益。

以東海防空識別區公告的時間點2013年11月23日為例，當時中國對於維護釣魚台列嶼主權的各種方案早已備便，且俟機而後動，隨後更以漸進式、逐步加強力道的方式公告東海防空識別區，據以執行常態性戰機偵巡任務，加強中國在東海存在的事實。

因此，南海防空識別區的公告時機，應該會依循東海防空識別區模式，以「後發制人」的方式做發布，用以反擊及對抗以美國為首的歐美日澳勢力某些「出格」的干涉動作。總的來說，觸發中國劃設南海防空識別區的最主要因素，並非來自於中國內部，而是端看外部勢力對其「核心利益」施加壓力的程度。

（作者蕭衡鍾為國立聯合大學助理教授，台灣國際戰略學會研究員，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）