中國領事保護新規 加強海外長臂鎮壓？
文/voa陳筠
中國公佈了首部領事保護與協助條例，聲稱「中國公民走到哪，領事保護跟到哪」。不過，分析人士表示，北京試圖將過去寬廣的戰狼外交內斂成法律的形式，透過領事保護條例彰顯國家主權，實際上就是中國國力向外延伸的展現，並擴大對中國公民的監控。北京正在運用法律戰的形式在國際社會建構新一輪的話語權，這將會比戰狼外交還難招架。
9月1日起實施
中國國務院7月14日公佈《中華人民共和國領事保護與協助條例》，這是中國第一部為海外公民與機構的安全和權益保障所立的行政法規，將自9月1日起實施。
中國官媒人民網7月15日報導，當前有越來越多的中國公民和企業走出國門。新的領事保護條例將有助於領事保護工作的法治化、制度化、規範化，進一步提升領事保護工作水準，強化海外安保能力建設。
中國司法部說，從2011年至2019年，海外中國公民人數和中國駐外機構數量迅猛增加，中國內地居民每年出境人數從7000萬人次增至1.75億人次，境外註冊中資機構從1.8萬家增至近5萬家，海外勞務人員和留學生遍佈全球各個角落。與此同時，各種類型的領事保護與協助案件數量逐年增加。以2022年為例，共處置約7萬起領事保護與協助案件，接聽了近50萬通的求助電話。
分析人士表示，近年來，中國確實在實行所謂的「依法治國」，將過去各式各樣散落或是不完善、不明確的行政規章將之法律化，尤其在國家安全和國家主權方面的相關立法做的最多，比如《反間諜法》、《對外關係法》、《網路安全法》等。然而，中國這麼做的背後有其目的，一是彰顯中國的國家主權，二是凸顯中國在國際社會上的執法行使能力。
大棒與胡蘿蔔
中國雖然為其海外公民設立專法保障人身安全與權益，但中國「跨境鎮壓」的行動卻早已開始，而且從未間斷。總部位於西班牙的國際人權組織「保護衛士」（Safeguard Defenders）在去年9月的報告顯示，中國在全球各大城市建立了大約54個「海外警僑服務站」，名義上是服務中國僑胞，但實際上卻是監視中國海外僑民，甚至從事一些「執法任務」。
美國政府資助的非政府組織「自由之家」今年3月發佈的報告指出，在2014至2021年發生的735起跨境鎮壓事件中，逾三成出自中國之手，是從事跨境鎮壓最多的國家。報告說：「中國的威權政權正進行最複雜、最全面和全球性的跨國鎮壓運動」。
分析人士說，中國一方面用法律創造了一個依法行政的環境，但同時也用法律正當化遂行有關通緝、秘密抓捕 、騷擾、威嚇，甚至長臂管轄的負面行為，這是「大棒」與「胡蘿蔔」同步在進行的過程。
台灣香港協會理事長桑普在接受美國之音採訪時表示：「保護跟鎮壓都是一體兩面，他可以有實力來保護你，就等於有實力來鎮壓你。」
桑普表示，很多國家都會立法保護自己的海外公民，本無不是，但中國不同的地方在於，其他國家是站在保護公民的立場而立法，但中國的本質是為了國家安全，這點很不一樣，這可以從法令開頭的內容就可以看出。
《中華人民共和國領事保護與協助條例》第二條指出：「領事保護與協助工作堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，貫徹總體國家安全觀，加強統籌協調，提高領事保護與協助能力。」
貫徹國家安全
桑普表示，中國領事保護跟協助條例涉及到的不是保護，而是從頭到尾都在貫徹中國國家總體安全觀，是把國外的領事保護相關立法拿來當作門面，包裝成「說好中國故事」，是假保護之名行執法之實，而且執行的是中國共產黨的命令。這種表面一套、實際又是另外一套的做法，向來是中共的看家伎倆。
值得注意的是，這項領事保護新規賦予地方政府更大的功能，規定地方當局必須投入更多的人力和財力來動態監控轄區內的境外人員和機構，並要制定應急預案，共同應對涉及中國公民和境外組織的突發事件。
桑普說，自從中國領導人習近平提出所謂的「總體國家安全觀」之後，中國的地方政府就布建起很多國安和外交方面的任務。這次領事保護新規的第19條與20條提到地方政府有預警、宣傳和教育培訓的責任，看起來像是比較邊緣的工作，但等於地方政府也肩負起監控海外人士一舉一動的作用和搜集有關的情報，因為要有情報才能做好安全預警與教育培訓的工作。
強化地方政府功能
桑普說，如此一來，無疑是中共的監控系統又多了一個「套路」，不只是中國共產黨的國安、公安、社會工作部在監控人民，現在又加上地方政府的勢力以及海外的中國領事館與駐外機構、海外警僑服務站等地上、地下組織來做多線路監控。它們全部都是中共黨國體制下的一員，每一條不同線路之間可以互相監督，只要有其中一條線路能夠達成黨的目的，就已經成功了。所以這在表面上是強化地方政府的功能，事實上是垂直整合外事加上安全等單位，建立一個更嚴密的監控網，以對各地出訪、出遊甚至移民的中國公民，進行更嚴密的掌控。
桑普說：「那如果要這樣子來處理的話，等於說要幾個套路一起來去監控中國公民，等於一切逃不出中共的五指山（意指手掌心），全面的監控。」
他還說，如果地方政府借由騷擾在中國的家人來給海外異議人士施加壓力，將可使中國的海外威嚇劍及履及，達成中共專政的目的，影響所及不容小覷。
綿密掌控
根據「保護衛士」的調查，中國跨境鎮壓通常是運用一些非法或是合法的手段，比如引渡或是透過國際刑警組織發佈「紅色通緝令」，然後一些跟中國比較交好的國家就會在不考慮人權受到戕害的情況下，逮捕被中國鎖定的物件。此時中國政府會依法派員去監獄探訪被捕人士，但不是去提供相關的領事協助，而是強迫、威脅被捕者乖乖回中國投案，也就是所謂的「勸返」。
「保護衛士」發佈的「海外110」報告（110是中國的報警專線）裡所提到的西班牙和塞爾維亞的案例，就是由中國福州公安局和浙江青田縣警方，通過與當地跟統戰有關的同鄉會合作建立「海外警僑服務站」，再通過僑團、海外志願者聯絡員等，積極開展長臂執法行動。而這些聯絡員可能是海外警僑服務站的主任、副主任或是裡面的工作人員。
「保護衛士」倡議與研究專員陳靖捷在接受美國之音採訪時表示，中國在2007成立外交部領事保護中心，比較重要的是在習近平上任後，於2014年開始在世界各國成立華人輔助或華人協助中心，簡稱華助中心。華助中心雖然一開始是由政府設立，但後來2018年中共黨和國家機構改革後，將國務院僑務辦公室併入中共中央統戰部，對外掛「僑辦」的牌子，但履行的是海外統戰工作與僑務管理工作等，所以中國所謂的領事保護法規政策與實際作為，比較像是中國共產黨對海外僑民的一個巨大掌控。
陳靖捷個人認為，過去不論是海外警僑服務站或是聯絡人員的機制，都比較是地方政府直接跟與該地方有歷史淵源的海外僑團直接聯繫，現在新規看起來希望能做一個統整，讓中央和地方的所有資訊都能互通，以助於僑團管理。
陳靖捷強調：「但是必須要知道的是，雖然這個領事保護條例是由外交部所主導，但是實際上在中國共產黨對海外公民的控制上面，還是以黨中央的統戰部來去作為第一線的管理統籌，還有資訊收集的工作。」
認知作戰
台灣中央員警大學國境員警學系助理教授王智盛在接受美國之音採訪時表示，領事保護條例也是一樣，北京試圖把過去寬闊的戰狼外交內斂成用法律來行使，而這次依託的對象是海外華人。他說，透過這種方式，表面上美其名是要保護海外公民的權益，但實際上就是中國國力向外延伸與擴張的展現。其中，最重要的地方就是它用法律的方式去呈現，這會讓其他國家在面對華人保護爭議時，中國可以用有領事條例為由強力介入。
王智盛說：「這種法律戰的形式會讓其他國家比過去的戰狼外交的口水戰更難以招架，所以可以看得出來，北京確實在試圖用法律的方式去建構自己在國際社會上新一輪的話語權。」
陳靖捷跟桑普也都提到，根據中國大陸的法律定義，中國公民也包含台灣民眾，所以中國領事保護條例也是一種宣傳手法，宣傳台灣公民在海外也能獲得中國領事保護與協助，借此造成既定事實，進一步削弱台灣的國家主權。
桑普認為，這是中共的一種不對稱戰爭手段，利用極低的成本達成最大的恫嚇效果，研判未來相關中國對台灣海外援助的假新聞與認知作戰恐會加劇。
