地緣政治與美台疫苗外交的戰略思考
地緣政治與美台疫苗外交的戰略思考
文/王崑義 (台灣國際戰略學會理事長、教授)
蕭衡鍾（台灣聯合大學助理教授、文化大學、北京大學博士）
西方古典地緣政治學可分為三大理論：英國地理學者麥金德（Halford J. Mackinder）的「心臟地帶理論」（Heartland Theory），也就是一般所謂的「陸權論」；美國海軍軍官馬漢（Alfred T. Mahan）的「海權論」；美國政治學者史匹克曼（Nicholas J. Spykman）的「邊緣地帶理論」（Rimland Theory）。
長期以來，外界多誤以為這三大學派都是「決定論」，也就是地理位置已經決定世界的命運，誰控制了那些區域，誰就能主宰世界。尤其麥金德與史匹克曼更因為他們各自著名的「三段論」，而飽受替帝國主義擴張辯護的抨擊。
其中，麥金德所演繹出來的三段論是：「誰統治東歐，就控制了心臟地帶；誰統治心臟地帶，就控制了世界島；誰統治世界島，就控制了世界」。史匹克曼站在麥金德的基礎上，認為世界地緣政治的重心是歐亞大陸心臟地帶外圍的「邊緣地帶」，所以三段論在他眼裡變為：「誰控制了邊緣地帶，就主宰了歐亞大陸；誰主宰了歐亞大陸，就控制了世界的命運。」
一、跨越地緣決定論的戰略分析
美國學者卡普蘭（Robert D. Kaplan）的專書《地理的復仇》（The Revenge of Geography），英文原版於2012年出版後迅速引發廣大迴響。卡普蘭不建立嚴謹的學術理論，而是重新檢視過往被「妖魔化」的古典地緣政治學理論。他的主軸非常清楚：地緣政治不是「決定論」（determinism）者，但要跳脫決定論，首先要清楚認識地理與地緣政治。[1]
其實，這些地緣政治學家對「權力平衡」（balance of power）的理念，跟國際關係學者一樣重視，差別在於，地緣政治學者深切瞭解到，持久不變的自然地理，對人類歷史有重大的影響趨勢；科技雖然能克服地理限制，但不能改變戰略地理，也不能更動地理。
更進一步說，科技發展帶來的力量，若能與地理有效結合，將可增強國家向外投射權力。因此最好想辦法平衡那些有機會主宰重要地理區域的大國，阻止他們捷足先登，利用地理的位置優勢結合本國的強大力量，對其他國家的自由構成嚴重威脅。
對於東亞的論述，卡普蘭認為台灣和北韓的前途構成鉸鏈，他們跟歐亞大陸的力量平衡取決於此。有鑑於中國極力想成為東亞的強權，美中之間勢必會有越來越高強度的鬥爭，但以海空軍為核心的鬥爭，以及美國這方面的力量仍遠強於中國的事實，讓美中關係會比美蘇關係，更加穩定。
但是，美中的競爭在拜登走向「多邊主義」之後，為了跟中國進行「對抗、競爭與合作」的地緣較量，美國外交不僅回到傳統的聯盟政策，在戰略資源爭奪工具方面，也從傳統的軍武、石油，橫跨到氣候與電子科技，如半導體等。如今因為新冠肺炎疫情遲遲無法結束，疫苗的生產與控制，也成了當前地緣戰略爭奪的工具。
在這個戰略背景之下，台灣從2021年5月開始出現疫情大爆發，對疫苗需求孔急，美、日適時啟動「全球疫苗分享策略」，台灣名列援助對象之列，這固然彰顯了美日台傳統的深厚友誼，但背後仍然是現實的地緣戰略與地緣政治因素做思考，也讓台灣繼續扮演美中「大國競爭」裡一顆不可獲缺的棋子。
二、戰略資源與戰略地位的多極角力
過去，國際社會被認為持有重要戰略資源的國家，例如民生必備的水、領土和石油等，因數量有限或分布不均，往往造成鄰近國家的爭奪，和其他強權國家的覬覦，還可能將戰略資源轉做政治工具，進而挑起戰火。
各區域的衝突本就有其複雜的原因，但由於各個強權欲擴展勢力，而干預各區域衝突，各區域的發展又增加一個不穏定的因子。隨著兩極體系維繫的「恐怖平衡」，在蘇聯垮台致使冷戰結束以後，各方勢力逐一崛起挑戰僅存的超級強權—美國，形成後冷戰時期多極化角力的新面向，相互競爭的動作，大則派兵支援交戰的一方，小則以公開的聲明表達譴責或力挺其中一方。
雖然各強權的介入讓陷入衝突的陣營獲得外援，得以與敵方陣營取得平衡而維持情勢的穩定，但有時卻因強權干涉的動機與區域衝突的根源掛勾，讓衝突更形複雜，甚至衍生新的問題。例如現代社會不可或缺的能源—石油，便是產油國在國際舞台上談判的主要籌碼，其中擁有天然氣的俄羅斯便經常以切斷油氣供應做為威脅烏克蘭遠離西方勢力的手段，以確保其政治影響力不受到其他強權的侵犯。[2]
而中國、印度和巴基斯坦交界的喀什米爾地區，以及美國的反恐基地阿富汗，這些領土因其地理位置特殊，成為多國亟欲奪取的戰略要地，作為第一島鏈的核心、夾在美中兩大強國之間的台灣也是如此，台灣經常在美、日、中三方勢力中尋求國際生存空間，不僅因而與中國大陸有著浮動的政治關係，也在每次關係變動時牽動三方的角力。[3]
三、地緣政治經濟與美國戰略利益
一個國家的實力會不斷變化，很難精確地定義、衡量。過去習慣以軍事和經濟的「硬實力」來衡量國家實力，因為一國的軍事力量最能直接呈現國家的戰力，也唯有良好的經濟實力才能支持軍事及民生發展。因此各國皆相當重視軍購和軍隊規模，國民生產毛額、外匯存底等數據也常成為衡量國家力量的圭臬。[4]
然而，隨著全球化和資訊化時代的來臨，使得各國文化、資訊交流頻繁，國與國之間呈現既競爭又互賴的雙重關係，推動國家的對外政策已不再能單靠強制性手段，因此評估各國實力的指標也不在侷限於傳統的軍事與經濟力量。
美國不但在軍事和經濟等方面的硬實力遙遙領先世界各國，在流行文化、民主政治、自由平等的價值觀等軟實力，亦大量輸出並廣受歡迎，影響全球。在全球化的今天，善用軟實力，配合經濟、軍事力量，才是讓國家獲取更大影響力、提升國家實力的辦法。[5]
就地緣政治經濟的角度來看，亞太區域泛指從印度次大陸沿岸向東南亞與大洋洲延伸，經過中國沿海、朝鮮半島、日本，直至俄羅斯遠東地區的北極航線為止。這片廣大的區域連結東、西半球，更重要的是，連結了蘊藏豐富能源的中東與東亞市場，而且也包含諸如龍目、麻六甲海峽、撰他海峽、南海等全世界最重要海上航道與水域，每年有超過七萬噸船舶，以及將近全球一半的出口量通過這些航道，在此區域內，麻六甲海峽與更往南的南海水域乃連結中東、印度洋地區與西北太平洋高度開發地區的樞紐。[6]
一般來說，對於區域性主權問題，國際社會與具利害關係以外的國家，大抵鮮少置喙干涉，長久以來僅止於區域性議題。然而在美伊戰爭與反恐行動皆擲耗大量財力，加上金融危機，使得美國國力受到嚴重影響；而中國崛起之後，在這十年來不斷向外拓展勢力，填補美國過去在亞太地區所留下權力真空，中國崛起下的地緣戰略已深深影響美國的國家利益。
同時，中國在此區域堪稱最強國家，無論經濟上或軍事上，填海造島或行政界線劃分，乃至建立軍事化部署行為，其動向備受矚目，隨著中國不斷在南海填海造島，與南海及東海周邊國家陸續衍生主權與資源上糾紛，中國過去累積的和平發展形象受到周邊國家與地區的質疑，並轉向美國強化合作以抗衡中國，讓過去冷戰時期圍堵戰略的安全同盟關係又受到關注。
因此，美國從「重返亞洲」到「印太戰略」的戰略調整，還有在南海、東海及台灣海峽主張的航行自由權，讓不滿中國逐漸強大的亞太地區國家紛紛歡迎美國的再次歸來，成為這些國家的安全靠山，持續在「經濟靠中國、安全靠美國」中擺盪。現今美中兩大強國主導著亞洲局勢，整個區域未來的情勢將如何發展，有極大程度取決於這兩個國家之間的互動關係。[7]
東南亞國家近十年強勢的經濟成長與區域整合成長，讓東南亞國家在區域政經局勢上，逐漸發展出一套周旋於美中之間的生存之道。就經貿關係而言，中國已是此一地區重要的貿易夥伴，但對於東南亞地區的安全威脅仍然存在。因此，東南亞國家往往追求同時與中國進行經貿交流，也強化彼此之間安全聯繫的「避險」(hedging strategy)策略，間接地迴避與中國的安全衝突。
美國在冷戰時期建立的北約，是以陸權建構的軍事同盟針對蘇聯；而川普政府與拜登政府的「印太戰略」，則是以海權為主，在亞太地區建構的軍事同盟作為針對中國的地緣戰略架構。對美國來說，朝鮮半島的核武危機直接威脅美國安全利益，使得美國必須與日韓加強同盟關係。而中國在東海、南海和台海的西太平洋逐漸頻繁的軍事強勢作為，更是長期威脅美國亞太維繫經貿活動的海上交通線，使美國進而深化與日本、台灣以及東南亞國家的安全合作。[8]
在區域安全上，美國認為要以實力維持和平，因此強化軍事、經濟、網路科技及太空等各方實力，以便在與中國的競爭、嚇阻中勝出。[9]諸如設立印太司令部、南海巡航計畫以多方位立體形式展開戰略競爭，在制定軍事行動計畫上，賦予印太司令部更大權力，更提出了有關美台軍艦互訪停靠的可行性評估。顯然在兩岸軍力和經濟實力傾斜於中國的局勢下，從川普到拜登的美台關係似乎獲得實質深化。
台灣在地緣政治經濟樞紐的重要性不是來自實力和動機，而是來自於地理位置的敏感性，以及美中兩大強國的行為影響到台灣內部所致。所以一般來說，地緣政治經濟樞紐是因地理位置而定的，在界定對重要地區的進出通路、或不使其他國家取得資源方面有特殊角色。
就台灣的地緣戰略而言，有時候，一個地緣政治樞紐可能扮演重要的區域防務盾牌；但有時候，一個地緣政治樞紐的存在，也是可以對一個活躍的地緣戰略強國產生很重大的政治經濟與文化影響的。[10]這也是向來有學者主張，台灣不應過於親美或親中、也不應一面倒的對美中任何一方採取抗衡或扈從策略，而應妥善於兩大強國之間發揮地緣樞紐的理由之一。
四、戰略圍堵下台灣與美國地緣戰略的連結
美國為了避免戰爭帶入本土，以全球戰略，前沿部署方式，協同地區盟友或戰略夥伴共同圍堵或遏制區域軍事對抗。為了能快速反應地區武裝衝突，以遍布全球的「前沿基地」預置小規模部隊，並依賴海、空方式發展「高機動、高彈跳」模式，迅速做出軍事反應；所以，美軍為了能在目標時間內趕到戰場有效殲敵，主要以超強火力及高速行軍的海空部隊為骨幹，且由航空母艦戰鬥群加強全球巡弋，並發展中繼站、點線串聯，作為攻擊跳板與補給之需。[11]
在地緣戰略上，美國藉島鏈圍堵方式，組成「弧形軍事基地圈」來緊密盟友與自己的海外領地，因此，為了能更為有效在亞太區域獲得更大反應空間與有效再次控制南海，除了擴大關島海空基地規模外，再來便是確保第一島鏈的盟友或戰略夥伴，有能力第一時間防止中國的軍事外溢出太平洋，以便有足夠時間軍事馳援或介入。[12]
美國過去以二道海上長城的島鏈封鎖來圍堵中國向太平洋擴張，但在中國向第三世界發展同時，再藉由一帶一路向西戰略走出去，因此，美國除了加強原本島鏈封鎖的力度以外，另外尋求日本、澳洲及印度來加以箝制中國的發展，重點藉由印度在印度洋的地緣優勢及人口市場，用來封鎖中國向西擴展的缺口，並強化麻六甲海峽對中國的制約，而印度的東進策略更可進一步戰略對接美國的弧形包圍，共同制衡中國形成菱形圍堵，形成了亞洲版的小北約。
美國在印太戰略上，除了以經貿為起手式打擊中國之外，在地緣戰略上則是一邊聯合印度共同圍堵，而另一邊鞏固美日同盟與美韓同盟，並提升美台關係來因應，公開拉高美國軍艦通過台海的自由航行，以回應中國軍機軍艦的常態性繞台，確保海峽兩岸「現狀」的維持與穩定。
台灣位居亞太區域海、陸交界地緣戰略關鍵位置，台灣北與日本仳鄰，南接菲律賓，西則與中國對峙。在全球戰略觀點上，太平洋與印度洋各國海上交通的重要樞紐位於台灣而分為東北亞與東南亞，向西控大陸沿海航線，往南遏制呂宋島近海航運，北連日本、韓國的西南航線，向東可替美國關島第二島鏈爭取戰略預警時間。
因此對美國而言，台海安全攸關其國際航線安全，還有美國在全球的戰略部署及經濟發展。對美國來說，只要台灣保持足以維持台灣海峽之海、空兵力優勢，將具有亞太地區絕對優越之戰略地位，亦可制約中國軍事力量走出第一島鏈。面對美中在亞太地區的戰略競爭，台灣對亞太安全穩定可發揮西太平洋第一島鏈戰略預警功能及協助台海周邊重要海上交通線安全維護。
在美國的戰略觀點上，一旦中國控制了台灣，就可以輕易地從台灣的深水港前進太平洋，危及日本、增加對美國第七艦隊、關島、夏威夷乃至美國本土的西海岸之威脅。由此可知，台灣的地緣戰略位置在亞太地區安全地位上具有重要價值。因此美國的全球軍事戰略是藉由海空機動與多領域作戰等力量來形塑戰場，確保在全球公域的行動自由，期能消除盟邦疑慮並嚇阻潛在敵方，藉以提供聯合作戰及聯盟友軍部隊最大程度的作戰優勢。
台灣的「重層嚇阻，防衛固守」軍事戰略，就是在「合美制中」的大戰略，以及美中地緣戰略競爭架構下制定的預期能以創新的不對稱作戰思維來發揮聯合戰力，利用對登陸解放軍實施重層攔截及聯合火力打擊，逐次削弱敵方作戰能力，瓦解登島攻勢，以達到「戰略持久，戰術速決」的目標。
五、台灣在美國「疫苗外交」的地緣政治定位
國際政治以實力為基礎，「疫苗外交」也不例外，疫苗之所以被視為一種重要的戰略物資，主要是因為新冠疫情如同新的「生物戰」，當前國際社會，似乎已經形成「誰能發展出疫苗，誰就能控制疫情，誰就能主導這個世界」。
為了實現這個目標，美中幾乎都是採取支援的策略，而不鼓勵其他國家發展新的疫苗，就如同國際強國可以發展核子武器，卻不鼓勵第三世界國家發展核武一樣，強權可透過本身研發製造、代工生產、採購、國外援助等途徑取得，如韓國、印度、日本等都是多管齊下，同步進行。因此，在疫情與地緣政治連結下，疫苗已成為各國重要外交政策工具，更反映出美中戰略競爭的特性。
美中兩大強國紛紛宣佈將要提供幫助開發中國家的目的，是想要透過疫苗來掌握更大的國際話語權與影響力，這對對台灣來說不是好事，暴露了相關實力的脆弱性，更顯現台灣在夾縫求生的無力感，因為美國疫苗外交的首要目標是維護美國利益及其優勢地位，同時抑制中國疫苗外交效應的擴散。
這次美國疫苗分享計畫，可區分為與與國際平台COVAX協調，以區域為目標的1900萬劑；另有由美國直接支配處理、以鄰國及夥伴為目標的600萬劑，其中印度與南韓被定位為夥伴，因而享有特殊待遇。
在2021年3月舉行的「四方安全對話（Quad）」，美、日、澳、印達成了協議，將資助印度生產10億劑疫苗。而韓國總統文在寅於2021年5月19日展開的訪美行程中，拜登在「美韓聯合聲明」中也在全球疫苗大缺貨的情況下，給了韓國兩大利多。
一方面由於駐韓美軍和南韓軍隊緊密接觸，基於保護兩軍立場，拜登宣布美國將提供55萬名南韓軍人完整的新冠疫苗，這是美國在宣佈願意向海外分發8000萬劑疫苗後，首次做出的具體承諾。而美國承諾給韓國55萬名軍人的100萬劑嬌生疫苗，第二天就由美國專機運抵韓國，可以說是傳達了最強烈的政治訊息。
另一方面，拜登也宣布美韓雙方將建立全面的全球疫苗夥伴關係，由美國的技術結合韓國的產能，估計從今年下半年到2022年，可以增加10億劑新冠肺炎疫苗的生產，在供應全球的同時，也能滿足韓國國內需求，可以說是拜登送給韓國的兩個大禮包。
韓國與印度都已具有大規模生產疫苗的能力，美國將他們列為優先夥伴，與拜登號召的全球民主聯盟及印太戰略自然有密切關係，於6月11日召開的七大工業國(G7)高峰會議中，地主國英國也邀請印度與韓國出席，顯見兩國在全球疫苗政治與地緣戰略的重要性。
反觀台灣，在白宮公佈全球疫苗分享計劃的背景說明資料中，在亞洲地區除了國家外，特別增列了「實體」，可見美國在對於台灣是否是個國家的爭議上是有意迴避，只有在6月6日讓一架隸屬於美軍的C-17戰略戰術運輸機、以及兩架C-12輕型運輸機載著3位聯邦參議員達克沃絲（Tammy Duckworth, D-IL）、蘇利文（Dan Sullivan, R-AK）及昆斯（Chris Coons, D-DE）率訪問團到台灣開了一個記者會而已。
3位聯邦參議員這趟亞洲行原為參加新加坡香格里拉安全對話的訪問團，由於該論壇因疫情而取消，議員們便決定訪問韓國與台灣，了解台灣情況並表達支持關心。但是3位參議員所謂的「關心」，卻只是在記者會上宣佈台灣將收到美國所捐贈的75萬劑疫苗。
跟韓國例子差別的是，3位聯邦參議員所指的這些疫苗，是包含在日前白宮宣佈要釋出到亞洲(包含台灣)的700萬劑疫苗裡面的，而且還是要透過COVAX國際平台配送到台灣，並不是這次隨著3位聯邦參議員與3架運輸機一起運來台灣的，3位聯邦參議員此行只不過來台灣說了一句會給多少疫苗，這是在任何地方都可以講的話，並沒有給台灣帶來實際的疫苗，與韓國相比，台灣在美國的地緣戰略思考下，顯然還是差一大截。
六、結論
總體來說，美國在冷戰結束後迄今，仍然把日本和韓國視為重要同盟夥伴，從2021年4月「美日聯合聲明」到5月的「美韓聯合聲明」來看，美中之間各自拉群的戰略競爭仍是首要主線，美日同盟與美韓同盟的持續發展為次要目標、是美國制衡中國的戰略手段之一，而美台關係議題則是擺在最後，是依附於美中關係框架之下、美國對付中國的策略工具。[13]
就因為台灣僅是依附在美國地緣框架下的次要角色，所以民進黨政府不顧及台灣疫情大爆發之後，造成確診與死亡人數的遽增，也堅持要發展自己的新冠疫苗，正如蔡英文所說的「疫苗就是一種戰略資源」。人命不如戰略政治重要，對民進黨人來說，疫情只是短暫的，但政治的延續卻是長期的，所以孰先孰後，民進黨政府自有他們的判斷。
這一點民進黨的政要賴怡忠就說得很清楚：「美日的及時出手，顯示戰爭已經沿著新冠（武漢）肺炎疫情在台灣開打。一方是想藉由擴大疫情逼使台灣向中國靠攏，另一方是美日聯合出手協助台灣反擊。中國在這場疫情的對台作為，顯示中國對台政策的本質上就是『留島不留人』，不會考慮台灣人民的想法，而且似乎也已經發動攻擊。台灣現在對抗疫情的戰鬥，已經變成一場美日台聯手面對『中國及其在台同路人』發動的非武力戰爭」。[14]
至於，台灣若接受中國疫苗，又可能形成什麼樣的結果呢？賴怡忠認為，中國的科興與國藥疫苗已經被「世界衛生組織」認可為可以在國際上緊急使用，更進入「全球疫苗分享計劃」（COVAX）。屆時中國不僅會施壓台灣不可以拿到其他疫苗，還很可能會要求COVAX只能提供科興與國藥疫苗給台灣，以便進一步對台灣施壓，甚至針對台灣開發的高端、聯亞等疫苗，不管成果如何，就透過北京對世衛的影響力，直接在專家會議上否決台灣疫苗的可靠性，排除台灣疫苗進入COVAX，並讓台灣疫苗不被疫苗護照承認，甚至還在這個疫苗護照加上「一中原則」或是「台灣是中國一省」的註記等，這些都是可能會發展的戲碼。[15]
就因為綠營人士有這樣的想像力與憂慮，所以蔡英文政府堅持不用中國疫苗，即使上海復星已經表態，台灣不論官方或民間採購BNT疫苗都須透過上海復星代理。但台灣防疫指揮中心指揮官陳時中還是表示，經過這段時間交涉，復星確實有代理權，盼勿干擾台灣採購。亦即，上海復星即使有台灣疫苗的代理權，蔡英文政府仍堅持不向復星採購。
所以，人命的生存價值，在民進黨的眼裡都沒有「台灣價值」重要；短暫的新冠疫情打擊不了民進黨人「謀獨」的意志。尤其是，當疫苗變成一種戰略工具，人命只不過像是戰爭中被子彈掃過的戰士或平民。在「謀獨」意志下，政治擺中間，人道放兩邊，這也是民進黨人認定的「非武力戰爭」下的必要之惡。這當然也是2020年817萬張選票支持蔡英文的選民，要自行負責的惡果。
（本文刊登於中評月刊2021年7月號，文章連結：地緣政治與美台疫苗外交的戰略思考 – 戰略雲–王崑義部落格 – udn部落格）
